杨之刚 张斌:中国基层财政体制改革中的政府级次问题

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  所谓基层政府,在中国现行体制下指市(地区)、县(市辖区)、乡(镇)三级政府。基层财政体制通常被称为省以下财政体制,一般包括省对市(地、州)财政体制、市(地、州)对县财政体制、县对乡镇财政体制一一有好几个 层面。①

  当前与政府级次调整有关的改革办法,主好多好多 弱化乡级财政的“乡财县管”改革和扩大县级政府经济社会管理权限的“强县扩权”改革试点。这两项改革将为构建中央、省(直辖市)、市县三级政府体制奠定基础。亲戚朋友 认为,减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定,但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案,应当鼓励和允有些种模式的地方财政体制并存发展,在提倡公共服务均等化的并肩,赋予地方根据自身状态选取 财政分权模式的权力。

  一、大政府与小政府:新公共管理理论的启示

  政府财政级次改革面临的基本理论问提,实际上是要回答究竟多大规模的政府是最优的。合并政府单位,减少政府级次未必也能减少政府机构的数量,节约行政成本,但评价地方政府规模的基本标准应当是,有某种规模不是有有助于于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好。

  目前中国主流的政府财政级次改革理论,是将中国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较,主张把政府级次缩减为三级加一一有好几个 半级,即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构,市与县财政同级;在繁杂政府级次的前提下按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”构造完整版的多极财政(贾康、白景明,1003)。从具体政策主张来看,这俩 改革思路以中国目前政府级次越来越来越来越多,行政成本高昂,无法实现完善的分税体制为出发点,具有很强的针对性。好多好多 ,可能按照满足地方辖区居民公共需求偏好的标准和新公共管理理论的有关结论来分析,这俩 思路有有些基本问提都要进一步深入探讨:

  首先,联邦制国家三级政府框架的宪政基础是地方自治,在地方自治的状态下,基层政府单位的组建规则及其与有些政府单位的关系,和基于自上而下的行政隶属关系构建起来的中国基层政府有本质的区别。以地方自治原则组建的地方政府,无论规模大小前会 处于相互之间的隶属关系,更越来越行政级别的差异。

  其次,发达国家也并前会 前会 三级政府架构,如法国好多好多 中央—大区—省—市镇四级。而所谓的地方政府也并不仅有一一有好几个 层次,如美国地方政府中县、市、镇之间就处于着错综繁杂的法律关系。其中在有些州,镇在法律上和区域上从属于县,但县是州政府的分支机构,越来越地方自治权,并前会 严格意义上的地方政府。而在另外有些州,镇在法律上从属于市,但市政府和区域内的镇政府前会 通过选举产生的地方政府,两者之间不处于行政隶属关系,在公共服务供给方面是协商、协作办法关系。好多好多 ,在借鉴国际经验时,只能仅仅就看皮层层上的三级政府架构,更要就看三级政府架构身旁繁杂的地方政府组织和分工模式。

  第三,按照新公共管理理论,在供应和生产分离的状态下,评价政府最优规模的标准是政府作为基本供应单位对辖区内居民偏好的表态性和供应强度。主流的改革理论并越来越回答怎样现阶段中国的乡镇政府只能作为基本供应单位处于,也越来越回答乡镇政府和地级政府变为派出机构后,不是都也能作为供应单位继续处于,可能允许它们作为供应单位处于,它们除了组织机构上不同于完整版的政府单位之外,它们还应有怎样的供应职能?

  美国有87000多个地方政府,即使不包括不得劲目的区的地方政府,前会 38900多个,平均每个州要管理大概779个地方政府。而法国有310000个市镇,平均每个省要管理3100个左右的市镇。1003年,中国有乡级政府44067个,县级政府286一一有好几个 ,地级政府33八个,省级政府3一一有好几个 ,②按13亿人口计算,每个乡镇政府管辖约3万居民,每个县级政府则要管辖约410万人。从国际比较来看,乡镇政府作为最基层的政府仍有处于的必要。

  第四,主流改革思路更多的是从政府的行政成本深层,而前会 地方公共品供应的深层讨论财政级次改革的问提。从公共品供应的深层看,政府并前会 惟一提供公共产品和服务的组织,农村地区的村民自治组织、城市的社区同样是重要的公共产品和服务的供应单位,非政府和准政府的供应单位在地方公共品的供应中同样发挥着重要的不可替代的作用。可能把基层财政体制改革塞进这俩 背景下分析,中国基层财政体制改革将有更多的模式,如乡镇政府未必要作为县政府的派出机构,也都也能作为多个村民自治组织的协调单位处于。

  最后,主流的改革思路基本上是建构理性的,也好多好多 说仍然希望构建一一有好几个 自上而下,相对整齐划一,“最优”的政府财政体制模式。而亲戚朋友 认为,对于中国那我一一有好几个 经济社会发展水平千差万别的大国而言,尊重地方的首创精神,允有些种不同模式的财政体制处于可能是更合理的。也好多好多 说,指导中国财政体制改革的应当是演进理性,而前会 建构理性。

  综上所述,减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定,但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案,应当鼓励和允有些种模式的地方财政体制并存发展,在提倡公共服务均等化的并肩,赋予地方根据自身状态选取 财政分权模式的权力。

  尊重地方的创造精神和选取 权,为繁杂的地方公共品供应单位,及多种省以下政府间财政关系模式创建一一有好几个 也能生存和尝试的空间是非常重要的。按照经济社会发展形态学 ,城市、小城镇、农村地区都也能适用不同的基层财政体制模式。经济相对发达的镇政府应当有权力作为基本供应单位继续处于;而什么中心城市附进的县级政府也都也能取回变为地级市的派出单位。从长期来看,地方的分权和自治应当成为政府财政级次改革主要的推动力量。

  二、“乡财县管”改革

  近年来,农业税的取回和乡镇政府职能和财政供养人员的上划,以及税务、工商、技术监督管理机构可能按照经济区域而非行政区划设置,维持原有的乡级财政体制的配套环境可能处于了重大变化(贾康、白景明,1003)。“乡财县管”正是在这俩 背景下采取的针对乡镇,尤其是以农业为主的乡镇财政管理体制的改革办法。该项改革首先在农村税费改革的试点省份安徽试行,农业税取回后刚开使在全国有些省份陆续推开。

  (一)改革的动因与主要内容

  据安徽省财政厅介绍,选取 这俩 改革模式的是因为 是:(1)安徽大每种乡镇经济规模小,年财政收入平均在100万元左右,财政自求平衡和自我发展的能力较弱。不得劲是中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给后,县级财政承担了乡镇财政原有支出责任的大每种,乡镇政府职能进一步弱化,沿袭多年的乡镇财政管理办法急需变革。(2)有些乡镇财政支出不规范,支出需求无限制膨胀,形成以支促收,是因为 乡镇想点子、变名目向农民乱收费,进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去。怎样规范乡镇财政支出管理,成为乡镇财政面临的主要问提。(3)乡镇财政困难。1004年上5天 ,安徽省人大常委会在全省范围内组织开展县乡财政状态调查,查明截至1003年底,安徽省乡镇负债总规模达132亿元,乡(镇)均负债753万人民币。③日趋沉重的债务负担已严重影响了基层政权的运转和农村经济发展与社会稳定。乡镇财政未必陷入困境,根本是因为 是人越来越来越来越多、债太重,只能把这俩 一有好几个 “口子”更紧 ,乡镇财政困难才有望得到缓解,即通常所说的“先刹车、后消肿”。

  “乡财县管”不是是因为 取回了乡级财政?对此,安徽省明确了“三权”不变的改革原则,即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变。这不仅绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题,也消除了由此引发的改革阻力。好多好多 这俩 改革也被称为“乡财县管乡用”。

  目前全国各地推行的“乡财县管”改革的具体办法有所差异,但其基本内容大体相同,具体办法包括:预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管等。将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监督之下,有有助于于加强对乡镇政府财政收支的管理。

  改革的配套办法主好多好多 :清理乡镇财政供养人员,严格控制财政供养人数增长;明确乡镇财政支出的基本顺序,按“保工资、保运转、保重点”的原则,优先保证工资正常发放;全面清理乡镇银行账户和票据,摸清乡镇收入家底,核实清理乡镇各项债权债务。在此基础上严禁新增负债,并采取积极有效办法,努力消化现有债务。

  (二)改革的作用及其局限性

  通过对“乡财县管”改革动因及办法的分析都也能看出,“乡财县管”改革将乡镇政府的“一级财政”弱化为“半级财政”,尽管名义上保留了乡政府对本级资金的所有权和使用权,但通过一系列财务统一管理办法,实际上大每种财权已上划到县,真正留给乡政府的“活钱”并越来越来越来越多。这俩 财政管理权限的上划,从短期来看,与农业税取回及乡级财政支出责任的减少相适应,并肩也能在一定程度上实现对乡级政府行为的制约,堵住了乡级政府乱收费、乱支出、乱借债的口子。在这俩 意义上,“乡财县管”改革都也能看作是通过弱化乡级财政,加强对乡级政府的监督,切实减轻农民负担的有效举措。

  好多好多 应当就看,“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革,县乡两级的总财力并越来越增加,通过加强对乡级财政支出的管理,也能相对减少行政成本和资金浪费,但可能越来越转移支付等配套办法,“乡财县管”并只能从根本上缓解县乡财政的困难。而乡级政府财权的削弱和上划,尽管有有助于于加强对乡级政府行为的监督,但并肩也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。“乡财县管”后跳出的主要问提:一是乡镇政权运转更加困难;二是加剧了乡镇公共服务供给缺位;三是乡镇资金管理成本加大,资金使用费时费力。

  (三)“乡财县管”改革与农村地区公共品的供应

  “乡财县管”改革目前在全国有些省份已陆续推开,好多好多 ,可能把“乡财县管”改革作为政府财政级次改革的一每种,还有有些重要的理论和实践问提都要进一步深入研究。

  首先,“乡财县管”改革的直接动因是农业税取回和乡镇政府职能及财政供养人员的上划。但这主好多好多 以农业为主的乡镇面临的问提。对于什么具有一定的工商业基础,农业比重较低,自有财力相对富于、经济较发达的镇财政不是也要县管?

  亲戚朋友 在调查中注意到,与“乡财县管”改革相反,全国十一一有好几个 部委批准的小城镇综合改革试点中,经济较为发达的试点镇拥有更大的财政自主权,如亲戚朋友 调查过的西安市临潼区的新丰街道办事处④。按照国家统计局农村社会经济调查总队发布的数据,1003年我国100个综合发展水平较高的小城镇的财政收入,占全国小城镇收入总数的100%左右,镇均1.55亿元,是全国小城镇平均水平的10倍多。对于什么经济较发达的小城镇,不是前会 必要进行“乡财县管”改革?另外,推进“小城镇”建设是有有助于于农村经济社会发展和劳动力转移的重要政策。“乡财县管”改革,以及弱化乡镇政府的改革方向,与推动“小城镇”建设之间的矛盾怎样协调?实际上,1002年12月26日国务院转发的《关于完善省以下财政管理体制有关问提的意见》中,第五每种就明确提出了“根据乡经济状态合理选取 乡财政管理体制”的建议(财政部,1002)。

  其次,“乡财县管”改革的方向不是好多好多 最终取回乡镇级次政府。乡镇一级财政现有职能的弱化,不是是因为 乡镇政府作为农村地区公共产品和服务的供应单位越来越处于的必要。

  可能仅仅从农业税取回后乡政府丧失了自有财力的深层来看,越来越收入并不是因为 越来越职能;而现阶段职能的上划也并不是因为 乡级政府在作为供应单位处于的村民自治组织和县级政府之间,就越来越生存的空间;县政府不是有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务;什么问提前会 待深入研究。

  进一步讲,政府财政级次改革的目标和评价标准应当是什么?财政级次减少后财政供养人员的缩减和行政成本的降低对中国目前的财政运行而言未必是非常重要的,但基层财政体制改革的根本目标和评价标准应当是提高各级政府对辖区内居民偏好的表态性和公共产品和服务的供应强度。按照新公共管理理论,区分供应和生产后,作为供应单位处于的基层政府管辖范围并前会 越大越好,相反,辖区范围较小,居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有有助于于实现其职能。

  第三,即使是对于什么经济发展落后的农村地区而言,基层财政体制改革的目标不是好多好多 彻底剥夺基层政府的经济发展职能,仅仅维持“吃饭”和最低标准的公共服务。农业作为弱势产业、农民作为分散的小生产者,谁来负责将亲戚朋友 组织起来应对市场风险和发展现代化集约经营?取回了乡镇政府,(点击此处阅读下一页)

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